La Guardia Nacional: ¿atiende nuestras prioridades?

Escrito por: Armando Vargas Hernández

En el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 se presentan las características de la Guardia Nacional. En este documento se precisa que será un instrumento del Ejecutivo Federal para atender la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública y el combate a la delincuencia. Las Fuerzas Armadas serán las autoridades responsables de la operación de la Guardia Nacional.

La Guardia Nacional se integrará por 50 mil efectivos: miembros de la policía militar, naval y federal y elementos activos de las fuerzas armadas (marina y ejército), quienes contarán con formación en procedimientos policiales, derecho penal, derechos humanos, perspectiva de género y quienes también serán adiestrados en planteles militares.

La Guardia Nacional participará en acciones de seguridad pública: prevención, investigación, detención y presentación de detenidos ante el Ministerio Público; territorialmente, los recursos de esta institución se desplegarán a lo largo de 226 regiones considerando el número de habitantes y la incidencia delictiva. En principio, de acuerdo con el Plan Nacional de Seguridad, la Secretaría de la Defensa Nacional asumirá el mando operativo de la Guardia Nacional, el reclutamiento, adiestramiento y organización de sus efectivos, así como de su equipamiento, despliegue y operatividad.

Esta iniciativa se planteó ante la “carencia de una institución policial profesional y capaz de afrontar el desafío de la inseguridad y la violencia” (Animal Político, 2018). Motivo por el cual, las Fuerzas Armadas asumirán un rol central en la formación, estructuración y capacitación de la Guardia Nacional.

Para poner en marcha este nuevo aparato se presentó una iniciativa al Congreso de la Unión para reformar diversos artículos de la Constitución Política que permitan su creación, argumentando que ante la crisis de violencia e inseguridad es evidente que “el Estado no puede asegurar el cumplimiento de la legalidad ni reconstruir la paz sin el concurso de los institutos armados. El retiro de los soldados y marinos de las tareas de seguridad pública colocaría a diversas regiones y a sus habitantes en una total indefensión ante la criminalidad organizada”.

Para atender dicha problemática, la Gendarmería Nacional, reitera la propuesta original, “estará expresamente encargada de prevenir y combatir el delito en todo el territorio nacional y dotada de la disciplina, la jerarquía y el escalafón propios de los institutos castrenses. Se propone que adicionalmente a sus funciones como garante de la seguridad y la paz públicas y la preservación de la vida, la libertad y los bienes de las personas, la Guardia Nacional esté facultada como auxiliar del Ministerio Público”.

Dentro de la propuesta, se asevera que “los institutos militares nacionales son los únicos que tienen el personal, la capacidad, el espíritu de cuerpo y las instalaciones requeridas para empezar a conformar la Guardia Nacional […]”.

Dentro de las reformas constitucionales, en el artículo 21 se incorpora el concepto de Guardia Nacional:

La Guardia Nacional es una institución del Estado que participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación; esta institución estará conformada por hombres y mujeres que previo los requisitos de la ley, la aplicación de los exámenes de ingreso, permanencia y ascenso, así como los procesos de profesionalización, integrarán un cuerpo especializado con estructura, funciones y estándares sobre el uso de la fuerza debidamente establecidas en su ley orgánica.

En este artículo se agrega que la Guardia Nacional podrá actuar como “auxiliar del Ministerio Público Federal”, por lo que tendría las mismas facultades que la policía federal ministerial, es decir, podrá realizar aprensiones, cateos o tareas de investigación judicial.

Asimismo, se propone modificar la definición de seguridad pública de modo que permita la intervención de la Guardia en esta materia: “la seguridad pública es una función a cargo de la federación, a través de las instituciones que para tal efecto dispone esta Constitución, las entidades”. Por otra parte, se propone reformar el artículo 16 para que la Guardia Nacional pueda detener a presuntos delincuentes en flagrancia o inmediatamente después de haber cometido un delito.

Dos artículos transitorios llaman la atención dentro de la propuesta: el transitorio quinto que señala que la Guardia Nacional se mantendrá “en tanto persista la crisis de violencia e inseguridad en el país” con una primera evaluación dentro de tres años, lo que no genera incentivos positivos para que los militares retornen a los cuartes, dentro de este mismo artículo se faculta el uso temporal por parte del Ejecutivo Federal de las fuerzas armadas (no la Guardia Nacional) en labores de seguridad pública; por otro lado, el transitorio segundo plantea la desaparición gradual de la Policía Federal con el objetivo de que sus elementos sean trasladados a la Guardia Nacional. De este modo, sus funciones como salvaguardar la vida, la seguridad y derechos de las personas serían responsabilidad de la Guardia Nacional.

Esta iniciativa se aprobó en la cámara de diputados pero los senadores realizaron modificaciones en la minuta para atender las voces de descontento que surgieron por el pronunciado carácter militar de la Guardia Nacional.

En un artículo de opinión publicado el 22 de febrero de 2019, Alejandro Hope resume lo bueno, lo malo y lo feo de la nueva redacción:

Lo bueno:

La redacción señala con claridad que la Guardia Nacional es una institución policial de naturaleza civil.
El mando operativo no recaerá en la SEDENA, sino en la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana.
Se precisa que la participación militar tendrá que ser extraordinaria, regulada, fiscalizada y subordinada y complementaria.

Lo malo:

Existen definiciones importantes que no se precisaron; Hope señala la estructura jerárquica, el régimen disciplinario y el sistema de ascensos y promociones, los cuales quedaron abiertos. Estos elementos plantean la posibilidad del control militar sobre la Guardia Nacional, sobre todo si consideramos que existe un artículo transitorio que señala que se tratará de homologar las prácticas existentes con las de las Fuerzas Armadas.
La Guardia Nacional supone el fin de la policía federal, con lo cual se desecha la posibilidad de contar con una corporación netamente policial en zonas urbanas.
Se plantea la instrucción de una coordinación interinstitucional que puede suponer una alternativa para el control militar.

Lo feo:

En quinto artículo transitorio señala que el presidente podrá hacer uso durante 5 años de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, estableciendo por completo la constitucionalidad de la participación del ejército y la marina en tareas de seguridad pública. Entonces, plantea Hope, ¿qué incentivos existen para que invertir recursos en la profesionalización de la Gendarmería si las fuerzas armadas puedes intervenir directamente?

Dicho lo anterior, ¿la Guardia Nacional es una institución apropiada para atender nuestras prioridades? No por sí misma. ¿Por qué? En primer lugar, porque ningún gobierno ha resuelto los problemas sociales, como las violencias o la delincuencia, disponiendo únicamente de las fuerzas armadas.

Por otro lado, porque sus planteamientos se enmarcan dentro del modelo estadocentrico: plantea mayor capacidad operativa, profesionalización de las policías, aumentos de recursos en rubros de seguridad, mejor equipamiento, aumentos salariales e inclusión de Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad pública; es decir, es un modelo reactivo y de carácter sancionatorio que no cuenta con la capacidad, o tan siquiera la intención, de atender el origen multicausal de las violencias y la delincuencia: ¿Un militar tiene la capacidad de abordar problemas asociados con la violencia familiar? ¿Cómo actuaría un marino ante un conflicto comunitario? Los militares están formados para eliminar a los enemigos más no para atender las causas sociales más profundas de la delincuencia o las violencias.

En este sentido se entiende porqué existe tanta polémica con respecto a la militarización de las policías. La experiencia ha mostrado que la militarización de las funciones policiales tiende a priorizar la contención por encima de planes de prevención. De acuerdo con Juan Salgado (2010), las policías militarizadas tienen tres consecuencias nocivas para la implementación de políticas públicas de carácter ampliacionista.

En primer lugar, en tiempos de paz, la militarización perturba la relación cívico-militar; mientras las fuerzas armadas desarrollen tareas policiales no existirán incentivos adecuados para reformar a la policía. En segundo lugar, la rendición de cuentas es cuando menos opaca puesto que los elementos militares son menos proclives al escrutinio ciudadano. Finalmente, la ausencia de formación para tratar problemas de seguridad pública por parte de las fuerzas armadas aumenta la probabilidad de que se violen los derechos humanos en los procesos de intervención (Salgado, 2010). ¿La Guardia Nacional es la única opción?

Alternativas frente a la militarización: modelos de policía de proximidad

El presidente declaró que las fuerzas armadas son las únicas que cuentan con el profesionalismo, la disciplina y la capacidad material para atender la inseguridad pública. ¿Por qué no invertir entonces en la formación de policías locales profesionales, disciplinadas y con capacidad material? Dentro de los modelos ampliacionistas se propone la democratización de la policía a través de la implementación del modelo de proximidad que pueden contar con dichos elementos.

Este esquema implica que los cuerpos policiales rindan cuentas, que puedan colaborar institucionalmente con organizaciones no gubernamentales en las tareas de prevención y que seleccionen de forma periódica a sus mandos operativos, al menos de forma interna (Gabaldón, 2007; Rico, 2005; Silva Forné, 2011; Torres, 1999). La policía de proximidad opera mediante un esquema de reciprocidad entre la policía y la comunidad. La reciprocidad propone la inclusión de la comunidad en las estrategias de prevención, un cambio de actitud policial, que reconozca la importancia de la colaboración comunitaria, e implica que la autoridad y la población puedan converger institucionalmente en el diseño de políticas de prevención, al tiempo que la policía aprehende y permite el funcionamiento de las prácticas comunitarias de seguridad.

Lo anterior no resulta sencillo de implementar, dado que no solo implica que los altos mandos deleguen su poder de decisión y su protagonismo a los elementos de menor jerarquía, lo que supondría invertir la cadena de mando, sino también de multitud de factores como la capacidad institucional de los gobiernos locales para dotar de recursos e incentivos a sus policías, de reformas constitucionales que estimulen la descentralización policial y la participación ciudadana y, de suma importancia, necesitan de la voluntad política de los gobernantes para incluir estos asuntos en su agenda de gobierno, pero ¿no valdría la pena invertir en una seguridad sostenible, acorde a las necesidades de cada región, y que permita la participación de la comunidad? Si existen alternativas, ¿por qué se insiste tanto en la creación de la Guardia Nacional? Al tiempo…

Fuentes:
Acero, Hugo (2002), “Seguridad y convivencia en Bogotá: logros y retos 1995-2001”, Seguridad Ciudadana: ¿Espejismo o realidad?, Ecuador, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador, pp. 451-473.
Acero, Hugo (2005), “La seguridad ciudadana una responsabilidad de los gobiernos locales en Colombia”, Ciudad y seguridad en América Latina, Chile, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Chile, pp. 133-150
Almazán, José Antonio (2015), Poder y Seguridad Nacional, Estudios Políticos, 187-190.
Animal Político (15 de noviembre de 2018). Guardia Nacional de AMLO ¿de qué trata la propuesta?, Animal Político, En línea: https://politico.mx/minuta-politica/minuta-politica-gobierno-federal/guardia-nacional-de-amlo-en-qu%C3%A9-consiste-la-propuesta/
Arellano Ríos, Alberto (2009), Estado e inseguridad pública en México, México, Estudios Sociales.
Bárcena Coqui, Martha Elena, La reconceptualización de la seguridad: el debate contemporáneo, Revista Mexicana de Política Exterior, 59, 9-31.
Carrión, Fernando (2005), La seguridad ciudadana en América Latina y Europa, Revista Iberoamericana de Ciencias Sociales, 12.
Carrión, Fernando (2006), Editorial, Ciudad Segura, 12, pp. 2-5.
Cunjama López, Eduardo (2015), Prevención social de las violencias y el delito. Análisis de los modelos teóricos, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales.
DOF (2016), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México [n línea]. Disponible en: http://dof.gob.mx/constitucion/constitucion.pdf
DOF (2009), Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, México [En línea]. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_170616.pdf
Estrada Rodríguez, Luis (2014), “El Estado como garante de la seguridad”, Seguridad ciudadana: visiones compartidas, Estado de México, Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.C.
Gottsbacher, Markus (2013), “De la seguridad Estado-céntrica a la seguridad incluyente”, Paz, seguridad y desarrollo, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, pp. 223-246
Herrera, Antonio (2002), “La prevención de los delitos: elementos fundamentales en la seguridad pública”, La administración de la seguridad pública y las policías en México, 106, 73-91.
Hope, Alejandro (22 de febrero de 2019), Guardia Nacional: lo bueno, lo malo, lo feo y lo irónico, El Universal. En línea: https://www.eluniversal.com.mx/columna/alejandro-hope/nacion/guardia-nacional-lo-bueno-lo-malo-lo-feo-y-lo-ironico?fbclid=IwAR0o6YpC7bJ7mUDMDxo8l1YDjIqJ1w787Aih82EedQhi27VenD3Lhcp6p3U
iniciativa de reformas constitucionales, para crear el modelo de Guardia Nacional http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Agencia-de-Noticias/2018/Noviembre/20/813-Presenta-Morena-iniciativa-de-reforma-constitucional-para-crear-el-modelo-de-Guardia-Nacional-considerado-en-el-plan-de-seguridad-de-Lopez-Obrador
Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (2018), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, México, INEGI.
Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (2018), Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares, México, INEGI.
Martínez Arias, Sergio (2009), La seguridad después del 11-s: conceptos, agenda e institucionales de seguridad en la región Asia Central, Tesis de doctorado, España, Universidad Complutense de Madrid.
Morillas, Pol (2006), Génesis y evolución de la expresión seguridad humana, CIDOB afers Internacionals, 74, 47-58.
Rico, José María (2005), “Prevención del delito mediante el diseño medioambiental. Un llamado de acción comunitaria”, Ciudad y Seguridad en América Latina, Chile, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Chile, pp. 17-50.
Riveros Serrato, Héctor (2006), Gobernabilidad local, convivencia y seguridad ciudadana, Colombia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Rodríguez Sumano, Abelardo (2011), “Análisis y propuesta conceptual de la seguridad y amenazas en México”, Más allá del terrorismo. Globalización, seguridad y desarrollo, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, pp. 27-77.
Salgado Ibarra, Juan (2010), Documento conceptual-metodológico sobre políticas públicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeño y bases para el desarrollo de indicadores en esta materia, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Sagant, Valerie & Margaret, Shaw (2010), Informe internacional sobre la prevención de la criminalidad y la seguridad cotidiana: tendencias y perspectivas, Canadá, Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad.
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2016), Incidencia delictiva municipal del fuero común y del fuero federal, 2018, México [en línea]. Disponible en: http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-fuero-comun.php
Sharp, Gene (2009), “En torno a la definición de seguridad nacional”, En busca de la seguridad pérdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, México, Siglo XXI.
Thorup, Cathryn (2009), “La formulación de la agenda de seguridad nacional para la década de los noventa: el dilema de la redefinición”, En búsqueda de la seguridad pérdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, México, Siglo XXI.

Last modified: septiembre 11, 2019